Skenario Tata Kelola Migas Pasca Revisi UU Migas No. 22 Tahun 2001

Berikut ini adalah telaah saya mengenai UU Migas yang kiini telah ditinjau ulang oleh Mahkamah Konstitusi. Tulisan ini saya tulis pada tahun 2010. Tapi sepertinya masih relevan.

Sejalan dengan diketuknya palu Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan keberadaan UU No. 22 Tahun 2001, maka tak elak lagi bahwa revisi UU Migas harus menjadi agenda utama Komisi VII DPR untuk diselesaikan. Akses pengusahaan dan pengelolaan migas yang belum memberikan jaminan seutuhnya kepada bangsa ini sendiri, kemudian tidak membaiknya kondisi hulu dan hilir pengelolaan migas di Indonesia hingga saat ini, termasuk didalamnya kecenderungan produksi minyak yang terus menurun, sepinya investasi migas, hingga belum ditemukannya lapangan baru di negeri ini, merupakan beberapa implikasi dari keberjalanan UU ini. Jika ditengarai lebih dalam, sudah pasti pembahasan revisi ini harus dilakukan secara menyeluruh, hingga menyentuh kelemahan-kelemahan serta akar problematika tatakelola migas Indonesia.

Pijakan mendasar revisi UU Migas ini dikuatkan oleh tinjauan geopolitik migas internasional, tinjauan historis dan tinjauan kinerja sektor migas yang bekerja selama ini. Dalam tinjauan geopolitik migas internasional, UU Migas ini sebenarnya masih menyatakan bahwa mineral rightsmasih berada ditangan negara, namun sayangnya tidak memberikan kepastian seutuhnya kepada pihak nasional untuk dapat menjadi pihak pertama untuk menguasainya. Bagaimana mungkin amanat negara pada Pasal 33 UUD 1945 untuk memaksimalkan sebesar-besarnya pengelolaan dan penguasaan wilayah migas dapat terjadi, jika sumber daya strategis ini tidak diprioritaskan pada bangsanya sendiri. Kemudian, tinjauan historis pun menunjukan bahwa diberlakukannya UU No. 22 tahun 2001 tidak sepenuhnya murni berlatar belakang permasalahan migas internal Indonesia, karena didalamnya juga tersirat sebuah tuntutan pihak internasional tertentu untuk melakukan perubahan struktural dalam perekonomian nasional. Jadi, sebenarnya UU Migas ini bisa dikatakan sebagai bentuk kompromi politik yang tidak memihak pada rakyat Indonesia. Dan yang ketiga, tinjauan dari kinerja sektor migas selama ini juga sudah dipastikan menjadi satu faktor utama penyebab tidak kondusifnya investasi di sektor migas. keberadaan BP Migas dan BPH Migas sebagai badan yang lahir setelah UU No. 22 tahun 2001 diberlakukan, ternyata tidak memberikan sebuah kemajuan yang signifikan alih-alih memberikan efek yang tidak membawa angin segar bagi perkembangan dunia migas Indonesia.

Jika memang revisi pada hal-hal mendasar ini dapat terlaksana, setidaknya ada tiga aspek yang harus dipertimbangkan, agar nantinya proses perubahannya tidak hanya bersifat artificial seperti yang terjadi sebelum-sebelumnya. Aspek pertama yang harus disorot adalah pembuatan formula yang lebih tegas mengenai keberpihakan negara terhadap perusahaan negara di dalam pengelolaan sumber daya migas. Kemudian, aspek kedua adalah pengukuran efisiensi birokrasi dalam arti bisnis sesungguhnya. Dan aspek ketiga adalah peninjauan kembali status dan kewenangan Badan Pelaksana dan Pengaturan kegiatan usaha di sektor hulu dan hilir migas.

Hingga saat ini, kondisi faktual saat ini mengemukakan dengan jelas bahwa UU Migas yang berlaku sekarang mengarahkan pada ketidakberpihakan pada negara. Disektor hulu, hal ini dapat dilihat pada realita pengajuan tender awal dan perpanjangan kontrak saat ini dengan menyamaratakan semua calon kontraktor migas, termasuk Pertamina harus pula bersaing didalamnya tanpa ada suatuprevilege apapun. Kemudian kebijakan DMO yang tertera di pasal 22 ayat 1 UU Migas saat ini masih belum dapat menjamin pemenuhan kebutuhan migas dalam negeri. Target ekspor dalam bentuk bahan mentah guna mencapai penerimaan negara ini seharusnya dibandingkan dengan pemenuhan dalam negeri lewat kebijakan DMO ini. Dan kesalahan ideologis terbesar negeri ini di sektor hilir adalah menetapkan harga BBM yang diserahkan pada mekanisme pasar -pasal 28 ayat 2-. Semua kondisi faktual tadi membuat kondisi migas Indonesia kian terpuruk dari sektor hulu hingga ke hilirnya.

Pengkerdilan peran Pertamina di sektor hulu saat ini, merupakan pengingkaran dari “azas manfaat” dalam pengelolaan migas negara. Bagaimana tidak? kini dibentuk sebuah badan hukum sebagai regulator dan perusahaan negara kini hanya menjadi aktor dalam tender dalam bisnis migas. Padahal jelas sekali perubahan posisi ini sarat dengan muatan geopolitik internasional bagi pihak-pihak yang mau memanfaatkannya. Untuk itu, revisi UU Migas saat ini dipandang harus mengembalikan posisi perusahaan migas negara sebagai prioritas pertama dalam penawaran blok migas Indonesia baik yang baru atau yang sudah lama. Bahkan untuk lapangan yang telah habis masa kontraknya, tidak menutup kemungkinan langsung diserahkan saja pada perusahaan migas negara karena dari segi pengelolaan dan manajemen, lapangan tua relatif lebih mudah dan tidak beresiko sebagaimana lapangan baru yang perlu di eksplorasi terlebih dahulu. Jika pandangan ini dapat diwujudkan, sudah tentu amanah UUD 1945 mengelola sebesar-besarnya kekayaan alam (dalam hal ini migas) untuk kemakmuran rakyat dapat tertunaikan.

Saat ini, kegiatan hilir migas domestik Indonesia masih belum membaik karena pemenuhannya belum terealisasi. DMO (Domestic Market Obligation) yang ditetapkan maksimal 25% untuk keperluan dalam negeri Indonesia belumlah dipandang suatu hal yang benar-benar menganut prinsip sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat seperti yang digariskan pasal 33 UUD 1945. Namun sebelum mengevaluasi kembali besaran minimum DMO tersebut melalui kajian intensif, perlu juga dipertimbangkan aktivasi kembali sistem perpajakan lex specialist. Ketentuan pasal 31 ayat 1 dan ayat 4 mengisyaratkan penghapusan asas lex specialist, sehingga kontraktor migas harus membayar pajak-pajak, bea masuk, dan pungutan lain atas impor dan cukai pada tahap eksplorasi. Sudah tentu peningkatan angka DMO akan cenderung merugikan investor jika tidak diimbangi dengan kembalinya sistem perpajakan migas pendahulunya. DMO menuntut adanya penjualan harga minyak 10% dari harga pasar sehingga pasti mengurangi keuntungan kontraktor. Untuk itulah perlu ada sebuah penyeimbangan agar dapat iklim dan minat investasi migas di Indonesia tetap terjaga. Dengan demikian, fokus pencapaian target penerimaan negara tetap bisa dilakukan, tanpa melupakan pemenuhan dalam negeri.

Pengembalian hak penentuan harga BBM pun harus menjadi aspek yang diperhatikan dalam pembahasan revisi UU Migas saat ini untuk selanjutnya kembali diserahkan pada pemerintah. Memang penetapan BBM bersubsidi masih ditetapkan oleh pemerintah. Namun untuk harga BBM non-subsidi pada kenyataannya harus diserahkan pada mekanisme persaingan usaha, tanpa adanya kejelasan mengenai peran pemerintah untuk melakukan intervensi bilamana diperlukan. Ini adalah titik penting dan mendasar yang harus dibenahi dalam revisi UU Migas ini. Harus ada ketentuan tambahan yang mengatur dengan jelas dan tegas bahwa pemerintah dapat melakukan intervensi penetapan harga BBM jika dipandang tidak wajar atau merugikan konsumen. Adanya upaya penerapan liberalisasi sektor migas yang mengedepankan pasar bebas ini harus diakhiri dan dikembalikan pada pengelolaan migas yang benar-benar seutuhnya untuk kemakmuran rakyat.

Lalu, dari aspek pertama tadi mari beralih pada aspek kedua tentang pengukuran efisiensi birokrasi sektor migas. UU Migas saat ini menyatakan bahwa investasi di sektor migas harus melalui tiga pintu, yaitu izin dari Dirjen Migas pada Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, Kepala Badan Pelaksana Kegiatan Usaha (BP) Migas dan Dirjen Bea Cukai (Depkeu). Dengan demikian, para kontraktor migas semakin dipersulit untuk menginvestasikan modalnya di sektor migas Indonesia dikarenakan proses birokrasi yang semakin panjang. Berbeda dengan sebelum adanya BP Migas, hal ini secara administrasi diurus oleh Pertamina –sebagai badan usaha yang berkontrak bagi hasil dengan kontraktor– sehingga kegiatan kontraktor tidak dirumitkan oleh persoalan administrasi/birokrasi semacam ini. Hal ini menunjukan pembentukan BP Migas di sektor hulu akan menambah jalur birokrasi, sehingga prosedur administrasi seperti perizinan, peraturan, persyaratan dan lainnya akan semakin berbelit.

Selain itu, walaupun BP Migas bertugas untuk mengelola sektor hulu migas, tapi dalam keberjalanannya institusi ini tidak bisa menjual langsung minyak bagian negara tanpa perantara pihak ketiga. Selain mengharuskan adanya biaya brokerage, keberadaan pihak ketiga rawan juga terhadap conflict of interest, seperti apa yang terjadi pada kasus penjualan gas Tangguh ke Fujian oleh BP. Perubahan ini juga mengakibatkan Pertamina yang berperan perusahaan migas negara, harus membeli minyak pemerintah melalui pihak ketiga dengan harga ICP (Indonesia Crude Price). Sebelum adanya proses birokrasi ini, minyak bagian negara bisa dialirkan ke kilang Pertamina untuk selanjutnya diolah dan diangkut ke pompa bensin dalam pola usaha terpadu (vertically integrated). Dengan sistem birokrasi baru yang lebih rumit, biaya BBM pun menjadi lebih mahal bagi negara, dan begitu pula dengan rakyat.

Aspek ketiga adalah terkait dengan keberadaan dua badan baru pasca UU No.21 tahun 2001diberlakukan. BP Migas, yang dalam konteks ini dibentuk sebagai badan usaha yang diberi wewenang untuk melaksanakan dan mengawasi kegiatan hulu migas Indonesia, hingga saat ini belum bisa membuktikan realisasi tugasnya dengan baik. Pada tabel 1.1 berikut, terlihat bahwa BP Migas belum berhasil untuk mendongkrak -atau setidaknya mempertahankan- produksi minyak Indonesia selama masa didirikannya badan ini. Tidak lepas dari hal itu juga, terlihat pula bahwa cost recovery yang harus digantikan oleh pemerintah kepada kontraktor migas terus meningkat setiap tahunnya, padahal BP Migas bertugas untuk mengawasi dan mengontrolnya dengan baik. Sangat miris sekali, mengingat menurunnya produksi minyak tidak berimbang dengan cost recovery yang semakin meningkat dari waktu ke waktu. Maka tidak salah jika ketika BPK berulang kali memberi opini adverse (penilaian buruk audit laporan keuangan) kepada BP Migas, karena dinilai gagal mengawasi keuangan negara dengan memasukkan biaya-biaya yang tidak seharusnya dihitung kedalam cost recovery. Hal ini menguatkan argumentasi bahwa memang keberadaan BP Migas perlu ditinjau dalam aspek keefektifannya untuk mengelola migas nasional.

Keberadaan BP Migas pun sebenarnya mengundang banyak tanya karena statusnya sebagai Badan Hukum Milik Negara (BHMN). Pasal 12 ayat 3 UU Migas 22/2001 mengartikulasikan bahwa badan ini memiliki wewenang untuk menandatangani kontrak-kontrak pengusahaan migas bersama kontraktor migas yang ada. Namun karena statusnya sebagai bukan pengusaha kena pajak –sebagai implikasi status BHMN-, mengakibatkan semua masalah perpajakan selalu ditujukan langsung kepada para kontraktor migas sebagai subyek pajak langsung. Berbeda dengan sebelum adanya BP Migas, dimana hal tersebut secara administrasi diurus oleh Pertamina –sebagai badan usaha yang kena pajak– sehingga kegiatan kontraktor tidak dirumitkan oleh persoalan administrasi/birokrasi semacam ini. Segala sesuatunya akan menjadi urusan internal Pertamina. Inilah sebagian imbas turunan yang terjadi, akibat kesalahan fundamental tercampuradukannya antara administrasi usaha dengan administrasi negara. Maka tidak salah jika keberadaan BP Migas dapat dianggap tidakinvestor friendly, karena kontraktor telah dibebani dengan proses birokrasi dan administrasi yang semakin panjang dibandingkan sebelumnya, serta ditambah berbagai jenis pungutan pajak sebelum menemukan cadangan migas.

Lalu dalam posisinya sebagai BHMN, kekayaan BP Migas terpisah dari kekayaan negara. Biaya operasional BP Migas selama ini diambil melalui fee dari pemerintah dan kontraktor, dan bukan diambil dari APBN sehingga neracanya independen. Sistem seperti ini sebenarnya sangat rentan dengan “penggelapan” pendapatan negara yang berasal dari sektor migas. Sayangnya, tugas berat badan ini untuk mengelola aset yang sangat besar ini hingga kini belum memiliki standar laporan keuangan yang bisa dipertanggungjawabkan.

Bagaimana pula dengan kondisi faktual BPH Migas? Pada awal tujuan didirikannya, BPH Migas memiliki tugas untuk melakukan pengawasan secara independen dan transparan atas pelaksanaan kegiatan usaha penyediaan dan pendistribusian BBM dan gas bumi. Namun ada dua hal yang patut dianalisis untuk mencermati keberadaannya. Hal pertama adalah walaupun BPH Migas bertugas untuk penyediaan dan pendistribusian BBM, tetapi badan ini tidak dapat menentukan harga BBM itu sendiri. Hal ini didasari pada pasal 28 ayat 2 UU Migas No. 22 Tahun 2001 yang menyatakan bahwa penentuannya didasarkan pada mekanisme pasar. Kemudian hal kedua adalah mengenai penyediaan dan pendistribusian gas bumi. BPH Migas tidak berperan secara signifikan untuk menanggulangi permasalahan ledakan tabung LPG yang dalam beberapa bulan lalu menjadi kasus marak terjadi di Indonesia. BPH Migas tidak dapat mengambil peran apa-apa dalam permasalahan itu, karena memang batas pengawasannya hanya terbatas gas dalam pipa.

Keadaan BPH Migas kini tak ubahnya pula dengan keadaan BP Migas, terutama dalam konteks ketidakefektifannya. Posisi BPH Migas saat ini yang notabene adalah mengatur gas yang melalui pipa saja, tidak terlalu signifikan sebagaimana yang termaktub dalam Pasal 46 UU Migas No.21 Tahun 2001. Padahal jika ditinjau pengelolaan sektor hilir migas lebih luas, sebenarnya tugas BPH Migas dapat didiversifikasikan ruang lingkup kerjanya untuk pengaturan gas didalam tabung seperti LPG. Jika hanya terbatas pada pengelolaan gas didalam pipa, tidakkah sebenarnya hal itu dapat dilakukan oleh DESDM melalui Direktorat Jendral Migas?

Berangkat kondisi faktual dua badan tadi, maka jelas bahwa keberadaan dari dua badan ini tidaklah efektif untuk tetap diteruskan ada pasca revisi UU Migas. Dengan tetap mengutamakan keberadaan perusahaan negara sebagai priorias utama pengelola sektor migas, setidaknya ada dua skenario tatakelola lembaga yang dapat direalisasikan untuk dapat menjaga agar pengelolaan migas nasional yang lebih berdaulat, lebih mandiri dan lebih bebas dari konflik kepentingan dalam hal inisiatifnya tanpa mempersulit investasi yang diciptakannya. Dalam konteks ini, sistem pengelolaan migas yang ada di Negara Malaysia dan Negara Norwegia merupakan contoh sistem yang patut untuk dicontoh sebagai skenario yang tetap menempatkan negara sebagai pemegang hak kuasa tertinggi dalam tatakelola migasnya.

Jika berkaca pada sistem yang digunakan oleh Negara Malaysia, maka adalah sama ketika berbicara tentang UU Migas Indonesia sebelum UU Migas No. 22 Tahun 2001, yakni UU Pertamina No. 8 Tahun 1971. Negara Malaysia mengadopsi langsung UU Pertamina Indonesia sebagai regulasi pengelolaan migas di negaranya, dan diadaptasi menjadi nama Petroleum Development Act Malaysia 1975 (PAD 1975). Hingga kini, Malaysia masih menggunakan PAD 1975 dan terbukti sukses menjaga ketahanan produksi minyak dalam negerinya serta melejitkan Petronas menjadi perusahaan migas papan atas dunia. Di sektor hulu migas Malaysia, semua investor asing berada di bawah pengawasan Petronas secara langsung. Petronas memiliki hak istimewa untuk menjadi pengatur sekaligus pemain dalam tatakelola migas negaranya tanpa ada suatu badan perantara pemerintah yang ada didalamnya. Kemudian di sektor hilir, pemerintah Malaysia (Ditjen Perdagangan Dalam Negeri) langsung memegang peranan penting untuk menetapkan harga jual BBM di pompa bensin sekaligus mentetapkan marjin yang diperoleh oleh perusahaan minyak. Harga jual yang ditetapkan oleh pemerintah tersebut selalu diatas biaya dan mengacu kepada harga minyak dunia, sehingga Petronas dapat memperoleh keuntungan/ marjin dari menjual BBM dalam negeri. Sedangkan di Indonesia, harga jual BBM ditetapkan oleh Pemerintah tidak pernah memperhitungkan marjin bagi pelaku usaha sehingga mereka tidak dapat mengakumulasi dana dari menjual BBM.

Berangkat dari contoh pengelolaan migas dari negara Malaysia tadi, skenario kuasa menambang, mengelola, dan mengembangkan wilayah migas di tanah air Indonesia yang sepenuhnya diberikan sepenuhnya kembali pada Pertamina -kembali seperti pada UU No. 8 Tahun 1971- merupakan sebuah hal yang layak dipertimbangkan sebagai hal penting untuk dibahas pada revisi UU Migas yang berlaku saat ini. Sebagai konsekuensi logis dari skenario ini, maka keberadaan dari BP Migas dan BPH migas tidaklah diperlukan lagi. Pertamina seutuhnya kembali menjadi pengatur sekaligus pemain untuk selanjutnya melakukan kerjasama dengan para kontraktor migas lainnya. Dengan demikian, pengawasan Mentri ESDM yang dalam hal ini ditujukan pada Ditjen Migas harus memiliki fungsi dan kedudukan yang diperkuat untuk dapat mengawasi dengan baik keberjalanan pengelolaan sektor hulu hingga ke sektor hilir migas di Indonesia.

Demikian pula dengan sistem pengelolaan migas yang digunakan Negara Norwegia. negara ini juga menggunakan sebuah sistem yang tetap menempatkan negara sebagai pemegang hak kuasa tertinggi dalam tatakelola migasnya. Sesuai dengan apa yang diputuskan oleh Parlemen Norwegia (Storting) pada tahun 1972 untuk mengelola sumber migas Norwegia, maka berdirilah sebuah direktorat Norwegian Petroleum Directorate (NPD) dan perusahaan migas negara Den Norske Stats Oljeselskap (StatOil) yang keduanya berada dalam kendali Kementrian Minyak dan Energi Norwegia. NPD memegang peran kunci dalam batas-batas administratif dan penasehat Kementrian Minyak dan Energi dalam pengelolaan sumber daya minyak bumi, tanpa wewenang berlebih didalamnya. Sedangkan StatOil memainkan peranan dalam pelaku usaha bisnis migas yang diutamakan Norwegia agar pengelolaan bisnisnya tetap memberikan keuntungan bagi negara ini. Dalam keberjalanannya, dibentuk lagi dua dibentuk lagi badan usaha milik negara Norwegia dalam bidang migas yang bernama Petoro AS dan Gassco AS. Petoro AS adalah perusahaan yang bertanggung jawab atas pengelolaan State’s Direct Financial Interest ( sebuah investasi negara di lapangan migas Norwegia yang dioperasikan oleh operator asing dalam bentuk saham interest. Petoro bukan pemain usaha migas, tetapi perusahaan ini dalam mengoptimalkan pendapatannya secara profesional karena bisa ikut campur dalam setiap langkah yang akan dilakukan operator migasnya dengan aturan bisnis standar. Sedangkan Gassco AS adalah perusahaan negara yang bertanggung jawab untuk pengangkuan gas alam dari Norwegia Continental Shelf (NCS). Sebagai operator gas, Gassco adalah perusahaan netral yang bisa digunakan oleh semua kontraktor gas.

Dalam hal ini, model pengelolaan migas Negara Norwegia juga patut juga dijadikan bahan bahasan pasca revisi UU Migas sebagai skenario tatakelola lembaga migas masa depan Indonesia. Dengan adaptasi sistem KPS yang ada di Indonesia dan sistem SDFI yang ada di Norwegia, kuasa pertambangan tetap ada di tangan Departemen ESDM, tetapi pemerintah Indonesia wajib memberikannya terlebih dahulu kepada Pertamina untuk menjalankannya. Artinya hanya jika Pertamina tidak berkeinginan ataupun tidak mampu mengelola dan mengusahakan sendiri wilayah yang ada, wilayah tersebut dapat diusahakan oleh pihak lain, tetapi tetap dengan berkontrak usaha dengan perusahaan negara (yang lain). Dalam skenario ini, perusahaan migas negara yang lain (baru) dapat merupakan ‘modifikasi’ dari BP Migas dan BPH Migas. Maksudnya BP Migas dan BPH Migas dapat disatukan dan diubah statusnya dari Badan Hukum Milik Negara menjadi Badan Usaha Milik Negara yang khusus menangani kontrak-kontrak pengusahaan wilayah migas non-Pertamina dengan profesional (seperti halnya Petoro yang hanya berfokus pada pengelolaan SDFI). []

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s